A menos de um mês do primeiro turno das eleições municipais, o Orçamento Participativo (OP) ganha relevância nos debates e programas dos candidatos à prefeitura de Belo Horizonte. Os candidatos têm tensionado o instrumento em suas declarações, assumindo diferentes abordagens para “adequar” o OP a seus posicionamentos políticos.
À esquerda e à direita, críticas foram feitas ao modelo dos processos participativos alegando aparelhamento, burocracia e competição entre os participantes. Também em diferentes espectros políticos, o OP foi elogiado por sua capacidade de promover “boa governança” e por suas virtudes democratizantes e redistributivas.
Independentemente do posicionamento, o OP parece ter ocupado espaço nos programas de quase todos os candidatos à Prefeitura de BH e, muito provavelmente, foi pauta importante das pesquisas qualitativas pré-campanha.
Isso se deve à grande relevância que o instrumento tem na cidade de Belo Horizonte, sobretudo na periferia, pois remete a uma política democrática de inversão de prioridades nos governos progressistas de Patrus Ananias, Célio de Castro e Fernando Pimentel.
O resgate do OP, ainda muito vivo na memória da população periférica, aparece como uma importante oportunidade de reconstrução da democracia pela base
Infelizmente, essa é uma realidade bem distante do que se chama de OP atualmente. Há mais de quatro anos não se realizam novas rodadas de participação, de forma que o OP parece ter seguido a “tendência” do ambiente político da cidade, cada vez mais fragmentado e obstruído ao debate público amplamente democrático.
Essa tendência, evidentemente, não se encerra ou se inicia na cidade. O fortalecimento de grupos geopolíticos contra-hegemônicos no cenário internacional, que condenou o “unilateralismo” conquistado pelos países centrais do capitalismo ocidental, tem feito da crise política um dos principais meios de desestabilização de regiões estratégicas na disputa geopolítica global – como é o caso do leste europeu, do sudeste asiático, do oriente médio e do cone sul.
Adotam-se estratégias denominadas por diversos autores2 como “guerras híbridas” e/ ou “domínio de espectro total”, conjugando meios militares, judiciais, midiáticos e políticos que encontram suas bases em um tecido social cada vez mais desagregado e um debate público hostil à política. Dessa forma, constituem-se em diversas partes do mundo o que poderíamos chamar de democracias de “baixíssima intensidade”3.
Esse “modelo”, que em escala nacional ocasionou o impedimento de uma presidenta legitimamente eleita (impeachment de Dilma Rousseff em 2016) e a prisão sem provas do principal concorrente à presidência (Lula), parece ainda “tolerar” as formalidades democráticas na escala municipal.
Nesse contexto, o resgate do OP, ainda muito vivo na memória da população periférica, aparece como uma importante oportunidade de reconstrução da democracia pela base, tal como foi feito em sua implementação no contexto pós-ditatorial, praticando a boa política, com diálogo amplo e assumindo prioridade para as classes populares.
Breve histórico do OP em BH
O OP de Belo Horizonte surgiu no início da década de 1990, fruto de anos de mobilização de movimentos sociais. Naquele momento, apesar de uma conjuntura macroeconômica completamente desfavorável, marcada pela tentativa de aplicação do receituário neoliberal pelos governos Collor, Itamar e FHC, grandes mobilizações sociais ditavam uma “nova noção de cidadania”, como definiu a cientista política Evelina Dagnino4.
Nesse sentido, os movimentos por moradia e o movimento dos favelados em Belo Horizonte foram atores fundamentais na constituição de avanços democráticos na escala municipal. Um grande marco na trajetória destes movimentos foram as grandes chuvas do ano de 1978 que deixaram milhares de moradores de periferias, vilas e favelas desabrigados.
Naquele momento, não havia instrumentos legais a serem aplicados em grande escala para o planejamento de vilas e favelas que, por sinal, literalmente, não existiam no mapeamento oficial da cidade. Com isso, grandes mobilizações populares resultaram na conquista da lei do Profavela5, criando uma categoria de zoneamento para assentamentos informais, além da previsão de instrumentos de planejamento para estas áreas.
Entretanto, a lei não foi, por si só, capaz de garantir intervenções estruturantes para as periferias. Sem o apoio de administrações progressistas, as regiões periféricas dependiam de ONGs (sobretudo ligadas à Igreja Católica) e de financiamentos internacionais, para a realização de obras essenciais que dotassem de condições de vida minimamente dignas as periferias da cidade.
O OP era constituído de reuniões municipais, regionais e nos bairros, nas quais a população propunha as obras que disputariam recursos
Assim, a formação da Frente BH Popular (PT, PSB, PCdoB, PV, PPS, PCB) nas eleições municipais de 1992 representou uma oportunidade de renovação para os movimentos populares, que se comprometeram com a candidatura de Patrus Ananias (PT) durante sua campanha.
Com a eleição de Patrus, deu-se início à construção do OP de Belo Horizonte como resposta às urgentes demandas por moradia, infraestrutura e qualidade de vida na periferia.
Promovia-se aquilo que ficou conhecido como “inversão de prioridades”: todos os anos uma parcela do orçamento estava garantida para as áreas mais necessitadas da cidade, que pleiteavam obras e intervenções essenciais como contenção de encostas, unidades habitacionais, centros culturais, postos de saúde, e até mesmo planos de urbanização.
A lógica da inversão de prioridades foi operacionalizada em conjunto com outras duas iniciativas: a elaboração do Plano Diretor de 1996, que sofisticou o zoneamento de vilas e favelas, e o fortalecimento das administrações regionais, a partir das quais se organizava o OP e os investimentos escolhidos.
O OP era constituído de reuniões municipais, regionais e nos bairros, nas quais a população propunha as obras que disputariam recursos; seguidas pelas “caravanas de prioridades”, quando os participantes visitavam os locais de todas as demandas concorrentes, de modo que pudessem negociar as prioridades orçamentárias baseados na solidariedade e no reconhecimento da situação de cada região (ver Diagrama 1).
Diagrama 1: Etapas do OP BH
O instrumento operava a partir da constatação das dificuldades que enfrentaria uma gestão municipal progressista em uma cidade com estruturas conservadoras e em um cenário econômico adverso. Assim, abria-se o poder executivo para que a cidadania organizada tomasse conta dos processos políticos, podendo mediar seus interesses e necessidades com a administração municipal a partir do diálogo e da transparência.
A experiência aproxima-se bastante do que o sociólogo Boaventura de Sousa Santos chamou de “Estado experimental”6, ou seja, a criação de espaços políticos a partir da mudança das relações de poder – uma alternativa experimental para momentos em que “são duros os conflitos e não são claras as alternativas”.
OP em BH hoje
O projeto Cartografia do Orçamento Participativo em BH (UFMG)7 promoveu entre os meses de Agosto e Setembro de 2020 uma série de seminários sobre o OP na cidade. Na ocasião, diversos relatos de figuras importantes na história do instrumento foram registrados, como o trecho abaixo extraído da fala da militante do Movimento Nacional de Luta pela Moradia (MNLM), Edneia Aparecida:
Era uma euforia muito grande né? a gente participou de todas as plenárias, todas as discussões públicas do OP, nós ajudamos a construir a política habitacional. E por que nós ajudamos a construir a política habitacional? Porque esta Prefeitura democrática e popular se comprometeu com os movimentos de ocupação. (…) Nós fizemos muitas ocupações para gerar essa política.
A prefeitura disse o seguinte: “olha, não tem como ficar criando áreas de risco na cidade. Vamos fazer uma política pública de habitação em que a moradia venha assegurada com os direitos mínimos, básicos de qualidade de vida. Então nós vamos fazer uma moradia em que a pessoa vai poder ocupar imediatamente. Junto com essa moradia, nós vamos colocar ônibus a gente vai ter infraestrutura, saneamento, vai ter água, vai ter luz, vai ter a escola… Os movimentos vão poder participar ativamente fazendo a indicação das famílias prioritárias, a gente constrói em conjunto.” E nós começamos a construção dessa política de habitação.8
Entretanto, naturalmente este processo não se deu sem contradições. Logo ao início da experiência, diversos problemas operacionais – relativos à orçamentação e execução dos empreendimentos – foram enfrentados e tiveram de ser superados em diálogo com os participantes.
Ao longo do tempo, o OP foi ganhando forma e as circunstâncias tornaram-se mais favoráveis. Na gestão de Fernando Pimentel (PT), por exemplo, o apoio do Governo Federal viabilizou o programa Vila Viva, responsável por executar grandes planos urbanísticos conquistados via OP para vilas e favelas de Belo Horizonte.
Em seus 23 anos de vigência (considerados até 2016, ano da última edição), o OP foi capaz de promover mais de 1200 empreendimentos. Entretanto, acumulou também diversas críticas, seja em relação às dinâmicas participativas dominadas por grupos políticos, à natureza dos projetos e planos executados para as obras escolhidas, ou mesmo em relação ao OP Digital, que apesar de ter tido relativo sucesso em sua primeira edição, decaiu vertiginosamente em número de participações ao longo do tempo.
Muitas destas contradições foram fortemente agravadas pelo papel secundário que o instrumento passou a ter a partir da gestão do prefeito Márcio Lacerda.
Atualmente, existem centenas de obras não concluídas do OP em Belo Horizonte o que se deve, principalmente, à diminuição dos recursos repassados para este fim. Como mostra o Gráfico 1, a partir de meados de 2009, o OP passou a acumular um grande número de obras não concluídas enquanto novas obras seguiam sendo aprovadas.
Ou seja, as rodadas do OP continuaram sendo realizadas, compromissos foram firmados com a população para a realização das obras eleitas mas, mesmo depois de anos de espera, muito pouco foi cumprido.
Gráfico 1: Empreendimentos aprovados e concluídos no OP até 2018
Com isso, formou-se um enorme passivo do OP que em 2016 acumulava 450 obras inconclusas (Gráfico 1). Com o início da gestão de Alexandre Kalil, a prefeitura anunciou que, para que as obras fossem concluídas, não seriam feitas novas rodadas do OP. Em quatro anos de mandato da gestão Kalil, a prefeitura concluiu 124 destas obras, deixando 326 ainda no passivo.
Mesmo com o compromisso da atual prefeitura em concluir as obras paradas, uma questão fundamental foi mantida da gestão anterior: a diminuição dos recursos destinados ao OP no orçamento municipal. Como mostra o Gráfico 2, a parcela do orçamento municipal aprovada para o OP, que chegou a quase 16% em 2008, começa a cair a partir de 2009 (início da gestão Lacerda) chegando a menos de 5%.
Enquanto isso, o valor empenhado no OP – ou seja, aquilo que de fato foi aplicado para a realização das obras escolhidas – chegou a menos de 1% ao final da gestão Lacerda. Enquanto isso, na gestão Kalil, apesar do crescimento dos valores aprovados, o valor empenhado nas obras não passou de 2% da despesa capital do município.
Gráfico 2: Orçamento aprovado (na Lei Orçamentária Anual – LOA) e empenhado do OP em relação à despesa capital do município
Os dados são representativos de como a falta de vontade política é capaz de inviabilizar completamente o pleno funcionamento deste instrumento de democratização da cidade. A mobilização e a participação dos cidadãos – que se manteve em números expressivos até a última edição do OP – e o sério trabalho dos técnicos da prefeitura dedicados ao OP desde sua criação, não foram capazes de superar a baixíssima dotação orçamentária destinada ao instrumento nos últimos anos.
Com isso, além das inúmeras obras paradas, provocou-se também a desmoralização completa dos processos participativos e dos representantes do OP nas comunidades participantes uma vez que não se enxerga mais retorno da participação popular.
Agora, em sua campanha para reeleição, o prefeito Alexandre Kalil se apropria do OP alegando que o instrumento teria se tornado uma “ferramenta política” e que os processos participativos seriam uma “festa”. Kalil afirma que, com a paralisação das rodadas, sua gestão estaria encaminhando a conclusão de mais de 300 das 450 obras paradas. Porém, a campanha não menciona que o baixíssimo orçamento destinado ao OP por sua gestão fez com que todas estas obras tivessem seus escopos alterados.
O “escopo otimizado”, como classifica a prefeitura, exclui elementos essenciais dos empreendimentos, como desapropriações. Assim, não só alteram-se as demandas aprovadas pela população, como também são criadas anomalias, como a obra de uma praça, aprovada para o bairro Providência (regional Norte de BH), que será feita com um lote particular – cuja desapropriação foi excluída do escopo – em suas dependências.
Em sua campanha, Kalil surfa com sagacidade na mesma onda de “anti-política” que garantiu sua eleição em 2016. Ao classificar os processos participativos como “reuniões demagógicas”, o prefeito justifica sua distância da participação popular, ilustrada pelo limitado orçamento destinado ao OP, que afasta ainda mais a possibilidade de novas rodadas de participação e o reconhecimento das demandas da população periférica.
Mas, no atual período de campanha, o processo eleitoral permite a escolha de um projeto de cidade que valorize a participação e as periferias. A retomada do debate inclusivo e democrático, da política de inversão de prioridades, da regionalização da administração municipal e o verdadeiro resgate do OP, representam o único caminho com bases em participação popular para efetivamente enfrentar os reais problemas da cidade, que afetam especialmente os mais pobres.
É preciso apresentar para a cidade um programa que tenha as virtudes participativas como cerne, e defendê-lo da demagogia da “anti-política” que tomou conta tanto de candidatos de partidos da esquerda quanto da direita.
Além disso, o momento permite também a discussão do aprimoramento e atualização do OP, em face das atuais dificuldades e com a incorporação das críticas. No seminário sobre participação popular, promovido pela campanha do candidato à prefeitura, Nilmário Miranda9, o professor e estudioso do OP Yves Cabannes, que é referência mundial no assunto, fez diversas considerações sobre a evolução do OP.
Cabannes apontou a necessidade de se pensar um OP que seja capaz de hibridar as estruturas digitais – colocadas como necessidade pelo momento da pandemia – com a participação presencial, essencial para a promoção de um debate consistente e igualitário. O professor pontuou também a possibilidade de que o OP seja praticado nas escolas, incluindo a juventude e discutindo temas emergentes como a geração de emprego e renda.
Outro ponto relevante levantado tanto no Webinário supracitado quanto em diversas discussões sobre o tema promovidas durante a campanha, é a importância de que haja uma evolução em direção ao planejamento participativo para aprimorar o instrumento.
Relembrando aqui que na gestão do prefeito Célio de Castro, foi apresentada a ideia do “OP Cidade”, no qual a população discutiria não só intervenções em seus bairros, mas também políticas setoriais para toda a cidade. A proposta foi descontinuada, mas permanece muito atual no sentido de trazer modos democráticos radicais para integrar a administração pública dos municípios e ampliar o acesso da população às decisões da prefeitura.
Concluindo
O debate sobre a participação popular é um campo fértil e virtuoso da política, que precisa ser amplamente explorado. Mesmo com um cenário político severamente desfavorável, é preciso que o campo democrático e popular promova cada vez mais esta discussão em prol da construção de um novo projeto democrático, inclusivo e participativo de cidade.
Seja pela atuação parlamentar do legislativo municipal, cobrando e fiscalizando a ação da prefeitura, seja pela mobilização dos agentes sociais e populares, seja pela formulação teórica nas universidades. Com isso, espera-se não só resgatar a memória do ciclo virtuoso da participação construído nas administrações progressistas, mas também apresentar novas saídas, identificadas com a população, principalmente a periférica, para a ampla crise política e social enfrentada, e para os demais problemas da cidade.
Será a partir da escala local, municipal, que a sociedade irá se organizar para enfrentar as agruras da baixa intensidade democrática trazidas pela crise mundial, consequência evidente das disputas geopolíticas e da grande crise do capital ocidental financeirizado, não produtivo e nada popular.
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Ana Isabel de Sá é professora do IFMG, Pesquisadora do Grupo de Pesquisa Indisciplinar, co-coordenadora da pesquisa Cartografia da Percepção do Orçamento Participativo em BH
Gisela Barcellos é professora da EA UFMG, Pesquisadora do Grupo de Pesquisa Indisciplinar, co-coordenadora da pesquisa Cartografia da Percepção do Orçamento Participativo em BH
Henrique Porto é estudante da EA UFMG, Pesquisador do Grupo de Pesquisa Indisciplinar e bolsista da pesquisa Cartografia da Percepção do Orçamento Participativo em BH
Natacha Rena é professora da Escola de Arquitetura da UFMG, Líder do Grupo de Pesquisa Indisciplinar e coordenadora geral da pesquisa Cartografia da Percepção do Orçamento Participativo em BH
1 Esse artigo é parte de uma série de textos produzidos pelo Projeto Cartografia do Orçamento Participativo em BH. Acesse os dois textos precedentes em: https://opbh.cartografia.org/2020/10/19/orcamento-participativo-e-disputado-em-belo-horizonte/
2 Korybko, Andrew. Guerras Híbridas: das revoluções coloridas aos golpes. 2015
Escobar, Pepe. Brasil no epicentro da guerra híbrida. 2017.
Leirner, Piero C. O Brasil no espectro de uma guerra híbrida: Militares, operações psicológicas e política em uma perspectiva etnográfica. 2020.
3 Referenciando e exagerando o termo trazido por Samir Amin com relação ao processo de globalização avançada que nos encontrávamos em 2018: “A derrota do comunismo no Oriente não resultou na vitória da socialdemocracia no Ocidente. Até a socialdemocracia foi derrotada. Os socialdemocratas se tornaram liberais sociais – ou, em outras palavras, em um terreno político que aceitou a inevitabilidade do capitalismo e com uma “democracia de baixa intensidade” obscurecendo a política de classe (…) Isso significa que tanto os antigos conservadores quanto os antigos socialdemocratas estão agora em aliança com o Capital Monopolista Global (AMIN, 2018, p. 8).
4Dagnino, Evelina. Construção democrática, neoliberalismo e participação: os dilemas da confluência perversa. 2004.
5Lei Municipal no 3.532, de 6 de janeiro de 1983
6 Santos, Boaventura de Sousa. A Difícil Democracia: reinventar as esquerdas. 2016.
7 Ver site do projeto realizado pelos autores deste artigo em <https://opbh.cartografia.org/>.
8 Trecho da fala de Ednéia Aparecida no webinário “O Orçamento Participativo Habitação em Belo Horizonte e Os Plano Globais Específicos”, realizado no dia 17/08/2020 e disponível em:https://www.youtube.com/watch?v=O1IZVymX6nA&t=4408s.
9 Seminário online realizado no dia 17/10/2020 e disponível em: <https://www.youtube.com/watch?v=m5OdLRbBduQ>.
Edição: Elis Almeida